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Uno de los típicos problemas a los que se enfrentan los países en desarrollo es la deuda externa, que constituye el centro de las principales preocupaciones de políticos, financieros y responsables de la política económica de todo el mundo. Es por ello que a continuación se presenta un análisis minucioso sobre el estado actual de la deuda pública en África, así como en los efectos e impactos que tiene en sus economías.
Aspectos generales de la deuda externa en África.
El acceso a recursos financieros para promover el desarrollo, crecimiento y bienestar de una nación es un asunto de gran importancia. En este sentido, asumir compromisos de deuda con diversas instituciones y organismos financieros externos se ha convertido en una de sus principales fuentes de financiamiento. A partir de la década de los ochenta muchos países emergentes y de bajos ingresos han enfrentado serias dificultades para cumplir con sus obligaciones de pago en los plazos previstos. En América Latina, por ejemplo, el problema escaló a tal grado que desató profundas crisis, cuyos estragos han alcanzado toda la economía mundial.
Como parte del mundo en desarrollo, el tema de la deuda externa también es un aspecto central en la agenda africana. Tomando en cuenta su situación general de dependencia económica, inestabilidad política y poca capacidad de recaudación impositiva, los esquemas de deuda externa son fundamentales para que los Estados obtengan dinero para financiar sus proyectos públicos.
Al igual que en Latinoamérica, África comenzó a enfrentar problemas para cubrir el servicio de la deuda en los años ochenta, fenómeno que se agravó en años posteriores, debido principalmente a la crisis del petróleo y la caída en los precios de las materias primas a inicios de esa década, a lo que habría que agregar los recursos que se perdieron a causa de la corrupción y los conflictos armados.
Pese a ello, los países africanos no son los más endeudados, ni en términos absolutos ni relativos. En la siguiente gráfica se muestra que Europa y las grandes potencias económicas son las que están más endeudadas. Solamente Egipto aparece como el único africano dentro de este grupo.
Lo que sucede es que la mayoría de estas economías cuentan con la capacidad financiera para cubrir los pagos e intereses sin contratiempos, a diferencia de las africanas. Por el contrario, uno de los graves inconvenientes de los esquemas de deuda externa es que reproducen los mecanismos de dominación de Estados poderosos sobre los débiles, ya que los préstamos – y el acceso a programas de alivio y reprogramación de la deuda – conllevan la obligación de que estos últimos adopten una serie de metas, medidas y recetas para poder acceder a los beneficios. En la práctica se han implementado políticas excesivamente restrictivas que, lejos de resolver, agravan el problema al afectar el flujo de recursos hacia sectores clave de la economía, además de los vínculos de subordinación política que se establecen.
En el fenómeno de la deuda externa intervienen muchos y diversos factores que hay que tomar mucho en cuenta para tener una mejor comprensión del asunto, entre los que destacan los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED), los esquemas de Ayudas Oficiales al Desarrollo (AOD) e instrumentos de política fiscal (impuestos, gasto público) y monetaria (tasas de interés, reservas internacionales), entre otros. Del mismo modo, son muchos los actores que fungen como prestamistas. En el caso africano, éstos se pueden dividir de la siguiente manera:
- Organismos multilaterales: Créditos contratados con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Africano de Desarrollo (ADB), principalmente.
- Gobiernos extranjeros: Es comúnmente conocida como deuda bilateral. Dentro de esta subdivisión, China es el jugador más destacado para África.
- Bancos y grupos de inversión privados: Se obtienen recursos financieros en los mercados bancarios y de capitales, mediante colocaciones públicas de bonos, pagarés u otro tipo de instrumentos.
De acuerdo con el Banco Mundial, el monto nominal de la deuda pública total de África era en 2018 de 502,065 millones de dólares. En la siguiente gráfica se muestra la evolución de la misma a partir de 1970. Es de destacar que en aquellos puntos donde se reduce la deuda coincide con la implementación de programas de reestructuración y alivio de la deuda – Iniciativas HIPC, MDRI y el Plan Brady – pero sus efectos no fueron sostenidos.
En los últimos cinco años el tema de la deuda externa africana nuevamente ha vuelto a preocupar debido al crecimiento de la misma en este periodo (casi el 50% de 2014 a 2018). Pero esta vez, y bajo el contexto mundial actual, los líderes africanos ya no están dispuestos a aceptar más condonaciones, sino que exigen, sin medias tintas, la cancelación total de la misma. Más adelante regresaremos a este controvertido punto.
Mientras tanto, entremos de lleno al análisis, no sin antes aclarar que la idea es construir un enfoque general del problema de la deuda a nivel continental, aun cuando lo ideal sería aplicar la metodología a cada país en particular. No obstante, las series de datos de las variables macroeconómicas necesarias no son tan largas, no están disponibles o se encuentran incompletas para algunos países de África. Los datos y resultados que aquí se presentan se realizaron tomando en cuenta las cifras más recientes, y solo se considera la deuda externa pública.
Vulnerabilidad de los países africanos a la deuda pública.
La realización de un análisis de vulnerabilidad de la deuda es básico para que un país identifique riesgos y señales de alerta ante un posible endeudamiento excesivo. Su uso ha sido promovido por las organizaciones financieras internacionales para poder resolver si un país es vulnerable, y si así lo es, en qué medida. Para ello nos apoyamos en una serie de indicadores que miden la capacidad de solvencia y liquidez de la deuda. En la siguiente tabla se muestran algunos de los indicadores más utilizados para este propósito, calculados para 40 economías africanas.
En 2017, la deuda pública externa acumulada para estas economías representaba, en promedio, el 31.87% del PIB conjunto, que coloca al continente ligeramente por encima del umbral mínimo aceptable para los países emergentes, establecido por el FMI entre un 25 y 30%. Este dato es el más importante y primario para medir el grado de endeudamiento, que nos indica la capacidad de solvencia de todo el país. Asume implícitamente que todos los recursos son accesibles para financiar la carga de la deuda, lo cual no es necesariamente cierto.
De esta relación inicial se desprenden otros indicadores derivados, que pretenden medir el pago de intereses o el monto de la deuda en relación con otros tipos de ingreso. Aquí se presentan el nivel de carga de la deuda sobre las exportaciones, y el servicio de la deuda como porcentaje de las mismas. Los resultados muestran que el monto de las exportaciones no alcanzaba para cubrir la carga de la deuda (valor superior al 100%), y por ende su capacidad para generar divisas es insuficiente. Pese a ello, solo el 10.79% del valor equivalente de las exportaciones totales se utilizó para cubrir el servicio de la deuda.
En cuanto a la capacidad de liquidez, los resultados tampoco son halagadores. El 16.48% de los presupuestos de esas economías africanas se destina a pagar la deuda externa acumulada, aunque el monto de su deuda es mayor a lo que sus ingresos pueden sostener sin tener problemas de liquidez. A esos niveles, las economías africanas sujetas al estudio tardarán, en promedio, año y medio para liquidar la totalidad de su deuda, bajo el supuesto de que sus ingresos se destinaran única y exclusivamente a este capítulo, cosa que es imposible. Lo peor es que tenemos países que duplican este lapso. De esa magnitud es la deuda púbica en África.
De esos datos se desprenden muchos otros resultados interesantes, como por ejemplo, que los países de menor territorio (como Cabo Verde, Comoras, Djibouti, Mauricio y Ruanda), son más susceptibles de tener problemas con su deuda, tanto de liquidez como de solvencia, aunque también otros países más grandes presentan inconvenientes, como Mozambique, Mauritania, Egipto y República del Congo.
Estos indicadores de vulnerabilidad de la deuda externa nos muestran el estado de la misma en un momento específico en el tiempo. Los valores obtenidos son estáticos, y los indicadores ex-post, es decir, presentan hechos ya concretos. Por lo tanto, lo ideal sería monitorear su evolución en el tiempo.
Sostenibilidad de la deuda africana.
Como complemento del análisis de vulnerabilidad, en las últimas décadas se ha promovido el uso de indicadores de sostenibilidad fiscal, dado el gran peso del servicio de la deuda sobre los presupuestos para algunos países, y este es el caso. A diferencia de las ratios de liquidez y solvencia, se trata de indicadores ex-ante y dinámicos, elaborados bajo el supuesto de que la deuda pública neta es resultado de la acumulación de déficit fiscales pasados, y que en consecuencia, los presupuestos incorporan el pago de intereses por la deuda resultante.
De esta manera, se busca controlar la capacidad de los países para hacer frente a su deuda antes de que se torne insostenible. Los indicadores de este tipo consideran las relaciones intertemporales entre el crecimiento de la deuda, el crecimiento de la economía y el déficit primario, dada cierta tasa de interés.
Dado lo anterior, se estimó la sostenibilidad de la deuda externa para 20 economías africanas a través de dos indicadores. El primero de ellos es el indicador de brecha primaria de corto plazo, el cual nos proporciona el nivel de saldo primario necesario (la diferencia entre los ingresos tributarios y el gasto público) para estabilizar la deuda como proporción del PIB, a partir de la siguiente relación:
BP* – BP = (rt – nt)b – BP
Donde BP* es el saldo primario permanente necesario para estabilizar la deuda; BP el saldo primario actual; rt la tasa de interés real tendencial; nt la tasa de crecimiento tendencial del PIB; y b la razón deuda/PIB. En caso de que el saldo primario necesario sea mayor al saldo actual, la brecha primaria (la diferencia entre ambos saldos) será positiva, lo que significa que la política fiscal que implementa el país aumenta el nivel de la deuda con respecto al PIB, y por lo tanto, no es sostenible a corto plazo. Estos fueron los resultados:
En el 2017, 18 de los 20 países analizados no contaban con una política fiscal sostenible a corto plazo en términos de endeudamiento, de acuerdo con lo mostrado. Solamente Malí y Togo presentan dígito negativo en su brecha primaria. Este es un aspecto sumamente crítico, que muestra que la conducción de la política fiscal no ha sido buena en muchas partes de África. Este escenario se traduce en una mayor tendencia al endeudamiento por parte de los países africanos para compensar el déficit entre sus ingresos tributarios y sus gastos.
Los niveles de brecha primaria son muy dispares entre los países, por lo que será labor de cada uno de ellos determinar los ajustes más adecuados de acuerdo a su realidad específica. Sin embargo, llama la atención los niveles de brecha de Sudáfrica, Kenia y Cabo Verde.
En el caso de las dos primeras naciones, se trata de economías grandes que poseen la capacidad económica para cumplir con sus obligaciones de deuda y echar mano de otras fuentes de ingreso no tributario, además de que su deuda con respecto a PIB se encuentra todavía en niveles aceptables. Pero en el caso de Cabo Verde su deuda externa acumulada es casi equivalente al valor de su PIB, por lo que se encuentra en una situación más incómoda. A pesar de esto, y como veremos después. Cabo Verde continúa siendo considerado como un sitio seguro para los inversionistas extranjeros.
El segundo indicador es el de posición fiscal sustentable, mismo que evalúa, a partir de una metodología histórica, las reacciones de las autoridades fiscales ante los cambios en las variables económicas que determinan la sostenibilidad de la deuda, incorporando una función de reacción de la autoridad fiscal. La relación es la siguiente:
Donde ItPFS es el indicador de sostenibilidad fiscal y b* el nivel de deuda con respecto a PIB que las autoridades quieren alcanzar.
El principal inconveniente con este indicador es que, obviamente, no conocemos con exactitud la meta de nivel de deuda que las autoridades quieran alcanzar. Por eso, y aunque parezca arbitrario, se tomó para todos los países, el objetivo de reducir en un tercio la razón deuda / PIB. Esto nos dará certeza de cómo funciona el indicador. Lo importante es que el dígito del indicador sea menor a uno. Si se cumple esta condición, el país estaría en posición de llegar a reducir su nivel de deuda al nivel que se propone. Una vez aplicándose este indicador a las mismas 20 economías africanas, se concluye que ocho de ellas podrían conseguir la meta de reducir su deuda con respecto a PIB sin realizar mayores cambios a su política fiscal, mientras que el resto no podrían hacerlo a ese nivel.
Riesgos financieros.
El último grupo de indicadores que se utilizan para analizar la deuda externa son los de tipo financiero. A diferencia de los aspectos de vulnerabilidad y sostenibilidad, incorporan mucha más información para determinar qué país es más propenso a tener problemas con su deuda externa, como pueden ser factores de tipo político, social y económico, más allá de las variables macroeconómicas que intervienen directamente en el servicio de la deuda. Su propósito es mostrar el comportamiento de los pasivos como variables de mercado, a partir del punto de vista de inversionistas y prestamistas.
Se ponderan y analizan los movimientos en los factores de riesgo de la deuda, como tasas de interés, tipos de cambio, el valor presente neto de un portafolio de inversiones e instrumentos financieros, todas ellas variables sensibles y expuestas permanentemente a la incertidumbre y la especulación de los mercados de dinero y de capitales. Este tipo de mediciones y metodologías constituyen un marco de referencia bastante útil y práctico para la toma de decisiones y la percepción hacia una nación sobre su capacidad de cumplir con sus obligaciones de deuda.
Uno de los más utilizados es el indicador de riesgo país, que intenta simplificar en un dato el grado de riesgo de invertir en un determinado país. También puede expresarse como la pérdida potencial que se registra con motivo de incumplimiento de alguna deuda, a partir de las ganancias que los inversionistas esperan recibir. Este rendimiento esperado se representa como la sobretasa que paga un país por sus bonos en relación con la tasa que paga el Tesoro de los Estados Unidos, considerados como los más seguros.
Así, esta es una referencia sobre el costo de endeudamiento que puede enfrentar un país o un gobierno. Son elaborados periódicamente por agencias de clasificación de riesgos. En el siguiente cuadro se muestran los cálculos de este indicador para la mayoría de los países africanos, ordenados de menor a mayor riesgo:
Observamos que, en general, los países africanos están considerados como sitios de alto riesgo para las inversiones extranjeras, y tan solo ocho de ellos presentan condiciones seguras para los inversionistas. Y no es para menos, considerando la inestabilidad política y los conflictos armados que se mantienen vigentes en algunas regiones, así como las vergonzosas cifras de pobreza.
Pese a su fácil y sencilla interpretación, este indicador presenta el inconveniente de que otorga mayor peso a cuestiones relacionadas con inversiones extranjeras que de deuda externa, pese a que se trata de fenómenos muy relacionados.
Para nuestro propósito, las calificaciones que elaboran las distintas agencias clasificadoras constituyen un mejor parámetro, puesto que determinan y evalúan la capacidad de diversos prestatarios (que pueden ser países, entidades estatales, ciudades o empresas) de devolver la deuda emitida de manera periódica, tanto el principal como los intereses, dentro de un contexto dado, enfatizando en la probable postura de las políticas fiscales y monetarias. Son varias las agencias que trabajan en la elaboración de metodologías para obtener las clasificaciones. En la siguiente tabla se muestra el estado que guardan algunos países africanos de acuerdo con la agencia Fitch, una de las más reconocidas.
Como vemos, las agencias intentan elaborar guías de referencia y actuación para todo aquel interesado en la situación financiera de cada país, y sus clasificaciones van acompañadas de informes detallados que inciden en el comportamiento de los financieros ante el problema de la deuda. Para el caso de África, y en sintonía con los resultados hasta ahora obtenidos, Fitch también identifica en muchas naciones importantes vulnerabilidades ante situaciones económicas adversas que derivan en el impago de la deuda, y los resultados por país son consistentes con los que se habían obtenido anteriormente.
Estas clasificaciones a menudo son sobreestimadas por muchos políticos al considerarlas como un parámetro exacto de la realidad de un país. No obstante, solamente estamos hablando de las percepciones que se tienen del mismo por los expertos financieros internacionales, y si bien son un marco de referencia muy importante sobre su situación financiera y económica, estas mediciones nunca equivaldrán a una perfecta representación de la actualidad de ninguna nación.
Impacto del servicio de la deuda en el crecimiento y desarrollo económico de África.
De todo este análisis sistemático se concluye que, de manera general, los países africanos se enfrentan a una situación desfavorable, que les impide resolver el problema de la deuda externa, y si bien todavía no alcanza niveles alarmantes, muchos países tendrán que realizar ajustes fiscales y modificar la conducción de su política económica antes de que el agua les llegue al cuello, o ya de plano se ahoguen.
Este escenario no es nuevo para ellos. En el pasado, siguiendo las recomendaciones del FMI, se aplicaron Planes de Ajuste Estructural en muchos países del continente, que en combinación con las iniciativas de alivio y reestructuración, intentaron combatir el problema. Los resultados han dejado mucho que desear, y se inclinan más hacia el fracaso que al éxito. Gran parte de los ajustes han sido por la vía de los recortes al gasto público. No habría mayores complicaciones si esas reducciones se hubieran aplicado al gasto militar, reducir la burocracia excesiva o gastos suntuarios o superfluos, pero los afectados han sido sectores estratégicos para el desarrollo.
Además, los estados prefieren endeudarse más que crear nuevos impuestos, bajo el pretexto de no empobrecer más al pueblo, aunque a largo plazo termina siendo contraproducente. Para rematar, varios países no emiten su propia moneda y ceden parte de la conducción de su política monetaria, sobre todo en los países que integran las dos zonas del Franco CFA. Estas cuestiones contribuyen y explican que, actualmente, el pago de la deuda y sus intereses significa una pesada carga que limita sus posibilidades de desarrollo, al reducirse los montos destinados a proyectos productivos, de infraestructura y de desarrollo social.
Por tanto, en África adquieren mayor importancia las iniciativas de reducción y condonación de la deuda. En este Artículo se muestran los resultados de varios modelos de regresión lineal que estiman el impacto de la reducción de la deuda africana en su crecimiento económico y gasto social (salud y educación), de donde se obtienen conclusiones muy interesantes.
Destaca que el servicio de la deuda sí impacta de manera positiva y relevante en el crecimiento económico y la reducción de la pobreza de los países africanos altamente endeudados, pero al mismo tiempo, y dada la dependencia de estos países en los precios de las materias primas, las acciones implementadas en materia de deuda pueden ser contrarrestadas parcialmente por variaciones en los términos de intercambio.
De igual forma, se encuentra evidencia empírica suficiente para afirmar que, ante un escenario de reducción de deuda externa, los países africanos son más propensos a invertir en educación y salud, pero su impacto es mayor en países donde fortalecen sus instituciones.
Para probar esta relación, decidí realizar un análisis de regresión lineal múltiple con base en uno de los modelos implementados con anterioridad. Se trata de explicar la proporción que un gobierno destina a la educación y la salud, que se explican, para cada uno de ellos, por el servicio observado de la deuda (como porcentaje de las exportaciones), la AOD (como porcentaje del PIB) y el porcentaje de la población en la agricultura (como medida de la industrialización). Para formar las series de datos se consideraron 30 economías africanas.
De estas variables explicativas, solamente el servicio de la deuda es significativa para ambos modelos, y el porcentaje de la población en la agricultura solo fue significativa para el gasto en salud. Por su parte, se demostró los flujos de AOD no impactan de manera significativa en el gasto social. Estos resultados confirman que, al disminuir el servicio de la deuda, los gobiernos destinan mayores recursos a la educación y la salud.
De acuerdo a lo estimado, se requiere de una reducción del 5.73% del servicio de la deuda africana para que aumente un punto porcentual el gasto en educación en el continente, y una disminución del 5.46% del servicio de la deuda para que aumente el gasto en salud en esa misma proporción. De este modo, se demuestra una vez más que la implementación de iniciativas destinadas a la reducción de la deuda externa africana contribuye a mejorar sus condiciones sociales.
¿Qué deuda?
La deuda externa, en sí misma, no representa algo malo, ni tampoco se debería estigmatizar su uso. La raíz del problema radica en el funcionamiento de este esquema de financiamiento, en la que tanto prestamistas como prestatarios actúan, en muchos casos, de manera irresponsable. Los Estados siempre buscan atraer recursos para solventar su inagotable sed de recursos, y nunca falta quien esté dispuesto a prestar su dinero con la esperanza de obtener ganancias, por lo que este tema seguirá estando expuesto a todo tipo de polémicas y debates, sobre todo en países pobres y altamente endeudados.
En este sentido, la deuda externa africana ha estado expuesta en los últimos meses en el ojo del huracán, tras la aparición de un nuevo elemento que colocó el problema en los foros de discusión: el COVID-19. La crisis provocada por la emergencia sanitaria internacional ha obligado a los países africanos a destinar mayores recursos a sus debilitados sistemas sanitarios. En consecuencia, los países se han pronunciado por la cancelación de la deuda.
El movimiento es encabezado por Cyril Ramaphosa, presidente de Sudáfrica y actual cabeza de la Unión Africana; Macky Sall, presidente de Senegal; y Abiy Ahmed, Primer Ministro de Etiopía, pero el movimiento cuenta con el apoyo del resto de los Jefes de Estado Africanos sin excepción. Al respecto, los organismos financieros internacionales ya han anunciado reducciones y aplazamientos, y en abril pasado, algunas autoridades europeas y africanas llegaron a un acuerdo para aplicar una moratoria inmediata de todos los pagos bilaterales de la deuda externa, tanto pública como privada, para que los países africanos puedan acceder a liquidez adicional. Sin duda es una gran victoria para los africanos, aunque no es difícil creer que esas deudas puedan revivir en cualquier momento.
Por lo pronto, este asunto ya ha generado desencuentros con China, principal socio comercial y acreedor para muchos países africanos. El país asiático se ha mostrado flexible en los plazos vencidos de la deuda, pero no está dispuesto a cancelar todas las deudas, a pesar de que solamente el 4% de su monto invertido en el mundo se encuentra en África, para quien sí representa mucho. A ninguna de las dos partes les conviene esta incómoda situación, por lo que habría que esperar nuevas negociaciones.
A pesar de todo, y aún en el remoto caso de que se les condone toda su deuda a África, el problema de la deuda resurgirá tarde o temprano si los gobiernos no mejoran la gestión de sus recursos, se apliquen los ajustes necesarios a sus políticas ni se transite hacia una mejor gobernabilidad. No en vano los esfuerzos realizados por la sociedad civil africana para exigir la necesidad de mejorar la transparencia en la concesión y uso de créditos, puesto que la deuda se ha convertido en un obstáculo para la satisfacción de los derechos humanos y necesidades fundamentales de sus habitantes.
Del lado de los prestamistas e inversionistas también existe mucha hipocresía y descaro, sobre todo de parte de los europeos. A partir de una revisión histórica, y dadas las consecuencias de la trata esclavista, la explotación colonial, las formas modernas de dependencia económica y los efectos de ello en la población y medio ambiente de África, habría que replantearse quien realmente le debe a quien.
Esta es, más o menos, la realidad de la deuda externa en África, misma que cada vez se vuelve más compleja ante la aparición de nuevos actores y circunstancias. Sin duda se requieren de enormes esfuerzos, diálogos y acuerdos consensuados para atacar el problema de una forma adecuada, sobre todo que los prestamistas no abusen de la situación precaria de los africanos, y que éstos rindan cuentas ante sus pueblos de las decisiones que tomen, anteponiendo los intereses de las naciones por encima de la de los financieros, evitando prácticas corruptas y clientelares. La deuda pública externa, bien encauzada, debe ser una palanca, y no una sangría, del progreso y el desarrollo económico.
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